2. drög

Stöðuskýrsla II

Frá því að auðlindahópur Evrópunefndar Sjálfstæðisflokksins tók til starfa hefur hann haldið tvo opna fundi í Valhöll. Fyrsti fundurinn sem fór fram þann 15. desember síðastliðinn var haldinn í samráði við sjávarútvegs- og auðlinda- og umhverfisnefnd flokksins og var á honum kynnt verkefni auðlindahópsins. Fundargerð fundarins má finna á hér. Annar fundurinn var haldinn mánudaginn 22. desember. Þar voru haldin þrjú áhugaverð erindi; Björn Bjarnason, dómsmálaráðherra, ræddi um framtíðarstöðu Íslands og samstarf við ESB ef Ísland gengur ekki í sambandið, Högni Kristjánsson, skrifstofustjóri Evrópuskrifstofu utanríkisráðuneytisins, fjallaði um Lissabon-sáttmálann og Friðrik J. Arngrímsson, framkvæmdastjóri LÍÚ, fór yfir sjávarútvegsmál og ESB.

Þann 16. desember fundaði formaður auðlindahópsins með sunnlenskum sjálfstæðismönnum um starf auðlindahóps Evrópunefndarinnar og þann 18. desember kynnti varaformaður hópsins starf nefndarinnar á fundi á Akureyri. Tveir opnir fundir eru fyrirhugaðir í næstu viku. Annars vegar á mánudaginn næstkomandi (5. janúar) þar sem Bjarni Benediktsson alþingsmaður og Styrmir Gunnarsson fyrrverandi ritstjóri Morgunblaðsins munu fjalla um hvaða umboð forysta Sjálfstæðisflokksins eigi að fá í Evrópumálum. Á fimmtudaginn kemur (8. janúar) munu Eiríkur Tómasson forstjóri Þorbjörns ehf. í Grindavík og varaformaður LÍÚ og Vilhjálmur Egilsson framkvæmdastjóri Samtaka atvinnulífsins fjalla um hver helstu viðfangsefnin eru, ef gengið verður til aðildarviðræðna við Evrópusambandið, m.a. með tilliti auðlinda þjóðarinnar.

Auk þess að hafa staðið fyrir þessum fundum hefur nefndin rætt við ótal aðila, hagsmunaaðila, sérfræðinga og embættismenn sem hafa þekkingu á viðfangsefnum hópsins. Nefndin hefur safnað ýmsum upplýsingum sem tengjast málefnum nefndarinnar sem finna má hér.

Þar að auki hafa formaður og varaformaður auðlindahópsins tekið saman vinnuskjal um kosti og galla hinnar sameiginlegu sjávarútvegsstefnu ESB og hver áhrif aðildar yrði á fyrirkomulag sjávarútvegs hérlendis. Í vinnuskjalinu er gerð grein fyrir meginatriðum hinnar sameiginlegu sjávarútvegsstefnu ESB, þvínæst fer nokkuð hraðsoðin lýsing á kostum og göllum sjávarútvegsstefnunnar samkvæmt viðhorfum hagsmunaðila, þar á eftir eru eftirfarandi þættir sérstaklega skoðaðir: Meginreglan um hlutfallslegan stöðugleika, veiðiréttur, ákvörðun heildarafla, sjávarspendýr, alþjóðlegir fiskveiðisamningar og fiskveiðisamningar við ríki utan ESB, brottkast, kvótahopp, eftirlit með veiðum, íslenska kvótakerfið og viðhald þess, sérstök stjórnunarsvæði og hvort einhverjar sérlausnir séu í boði fyrir Íslendinga. Í lokin er svo fjallað um hugsanlegar breytingar á sameiginlegu fiskveiðistefnunni auk þess sem vikið er örfáum orðum að áhrifum Lissabonsáttmálans á hina sameiginlegu sjávarútvegsstefnu. Hópurinn óskar sérstaklega eftir athugasemdum við efni vinnuskjalsins. Allar ábendingar eru þegnar.

Reiknað er með að auðlindahópurinn ljúki störfum fyrir miðjan janúarmánuð.

 

Friðrik Sophusson

Bjarni Már Magnússon

 

 

VIÐAUKI: Hin sameiginlega sjávarútvegsstefna ESB, önnur útgáfa

Hér á eftir fer önnur útgáfa vinnuskjals formanns og varaformanns auðlindahóps Evrópunefndar um hina sameiginlegu sjávarútvegsstefnu ESB. Fyrstu útgáfuna má finna hér.

Í umræðunni um kosti og galla hugsanlegrar aðildar Íslands að Evrópusambandinu hefur hin sameiginlega sjávarútvegsstefna sambandsins verið ofarlega á blaði. Hvort sem menn hafa skipað sér í flokk þeirra er æskja aðildar eða andstæðinga aðildar eru skoðanir ekki skiptar um að sjávarútvegsstefna ESB er almennt ekki til fyrirmyndar og að íslenska fiskveiðistjórnunarkerfið standi framar því kerfi sem er við lýði innan ESB.

Hér á eftir fer vinnuskjal formanns og varaformanns auðlindahóps Evrópunefndar um kosti og galla hinnar sameiginlegu sjávarútvegsstefnu ESB og hver áhrif aðildar yrðu á fyrirkomulag sjávarútvegs hérlendis. Í fyrstu verður gerð grein fyrir meginatriðum hinnar sameiginlegu sjávarútvegsstefnu ESB, þvínæst fer nokkuð hraðsoðin lýsing á kostum og göllum sjávarútvegsstefnunnar samkvæmt viðhorfum hagsmunaðila, þar á eftir eru eftirfarandi þættir sérstaklega skoðaðir: Meginregluna um hlutfallslegan stöðugleika, veiðiréttur, ákvörðun heildarafla, sjávarspendýr, alþjóðlegir fiskveiðisamningar og fiskveiðisamningar við ríki utan ESB, brottkast, kvótahopp, eftirlit með veiðum, íslenska kvótakerfið og viðhald þess, sérstök stjórnunarsvæði og hvort einhverjar sérlausnir séu í boði fyrir Íslendinga. Í lokin er svo fjallað um hugsanlegar breytingar á sameiginlegu fiskveiðistefnunni auk þess sem vikið er örfáum orðum að áhrifum Lissabonsáttmálans á hina sameiginlegu sjávarútvegsstefnu.

Við ritun þessa vinnuskjals hefur einkum verið stuðst við skýrsluna „Tengsl Íslands og Evrópusambandsins" útgefna af forsætisráðuneytinu 2007, bókina Fiskveiðireglur Íslands og Evrópusambandsins: þróun samanburður og staða íslands eftir Stefán Má Stefánsson og Óttar Pálsson, samtöl við sérfræðinga, embættismenn og hagsmunaaðila auk þeirra skoðana, athugasemda og sjónarmiða sem komið hafa fram á opnum fundum auðlindahóps Evrópunefndarinnar.

Rétt er að taka fram að hér er ekki um að ræða skoðun Evrópunefndar Sjálfstæðisflokksins. Auk þess er rétt að ítreka að hér er einungis um að ræða vinnuskjal. Enn fremur skal bent á að markmiðið með þessu vinnuskjali er ekki að brjóta til mergjar hvern og einn málaflokk sem tekin verður til skoðunar heldur að koma á framfæri heildarsýn yfir málaflokkinn. Allar ábendingar og athugasemdir við vinnuskjal þetta eru vel þegnar.

Í skýrslu Evrópunefndar forsætisráðuneytisins um Evrópumál sem skipuð var fulltrúum allra stjórnmálaflokka er eiga sæti á Alþingi er hinni sameiginlegu sjávarútvegsstefnu lýst með hnitmiðuðum og skýrum hætti. Þar segir:

„Þótt sameiginleg sjávarútvegsstefna sé bundin í ákvæðum Rómarsáttmálans þá er lítið fjallað um hana þar, sem endurspeglar ef til vill að hluta til lítið vægi sjávarútvegs í efnahagslífi stofnríkja ESB. Sjávarútvegur vegur ekki þungt í efnahagskerfi ESB-ríkjanna, sem sést best á því að verðmæti sjávarafurða er innan við 1% af landsframleiðslu þeirra. Pólitískt vægi greinarinnar er hins vegar mun meira, þar sem sjávarútvegur er mikilvæg atvinnugrein á mörgum efnahagslega vanþróuðum svæðum þar sem oft er lítið um önnur atvinnutækifæri en þau sem snerta fiskveiðar á einhvern hátt, auk þess sem fiskur er einnig mikilvægur hluti af fæðu fólks í aðildarríkjunum.

Sjávarútvegsstefnan fellur undir landbúnaðarkafla Rómarsáttmálans, en í 32. gr. hans segir að með landbúnaðarafurðum sé átt við afurðir jarðræktar, búfjárræktar og fiskveiða, sem og afurðir af fyrsta vinnslustigi er tengist þessum afurðum beint. Markmið hinnar sameiginlegu sjávarútvegsstefnu eru í grundvallaratriðum þau sömu og markmið landbúnaðarstefnunnar sem kveðið er á um í 33. gr. sáttmálans, en þar segir að stefnt skuli að því að auka framleiðni með því að stuðla að tækniframförum og hagkvæmari nýtingu framleiðsluþátta, sérstaklega vinnuafls. Jafnframt skuli tryggja þeim er starfa við greinina sanngjörn lífskjör, tryggja jafnvægi og stöðugleika á mörkuðum og sanngjarnt verð til neytenda.

Í grunnreglugerð ESB um sjávarútvegsmál, reglugerð nr. 2037/2002, segir jafnframt að hin sameiginlega sjávarútvegsstefna skuli tryggja nýtingu lifandi sjávarauðlinda sem haldi uppi sjálfbærum efnahagslegum, umhverfislegum og félagslegum skilyrðum.

Hin sameiginlega sjávarútvegsstefna ESB, sem samþykkt var árið 1983 og síðast endurskoðuð árið 2002, byggist í meginatriðum á fjórum meginþáttum; fiskveiðistjórnun og verndun, sameiginlegu markaðsskipulagi, sameiginlegri uppbyggingarstefnu og samningum við önnur ríki.

Lagasetningarvald á sviði sjávarútvegs er fyrst og fremst hjá stofnunum ESB og aðildarríkin hafa framselt vald til stefnumótunar á sviði sjávarútvegs til sambandsins. Afleidd löggjöf á þessu sviði þarf aukinn meirihluta atkvæða í ráðherraráðinu til að hljóta samþykki, en Evrópuþingið hefur eingöngu ráðgefandi hlutverk á þessu sviði.

Samkvæmt meginreglunni um jafnan aðgang hafa öll aðildarríki ESB ótvíræðan rétt fyrir fiskiskip sín til veiða á öllum miðum aðildarríkjanna innan 200 [sjó]mílna markanna.

Sá aðgangur er þó ekki ótakmarkaður því reglur sambandsins um ákvörðun hámarksafla og úthlutun aflaheimilda til aðildarríkjanna fela í sér ‚veigamikla takmörkun á meginreglunni um jafnan aðgang‘ þar sem fiskiskipum er einungis heimilt að veiða á þeim svæðum og úr þeim stofnum sem aflaheimildirnar eru bundnar við.

Aðildarríkjunum er einnig heimilt að takmarka veiðar á svæðinu út að 12 mílum við eigin skip, auk þess sem veiðar á nokkrum öðrum svæðum eru takmarkaðar vegna verndarsjónarmiða. Þá er aðildarríkjum heimilt að grípa til neyðarráðstafana og setja reglur til verndar fiskistofnunum þegar ákveðnir fiskistofnar eða fiskimið eru í verulegri hættu og talið er að tafir myndu leiða til tjóns. Loks ber að nefna að aðildarríkjum er heimilt að grípa til ráðstafana sem miða að verndun og stjórnun fiskistofna þegar um er að ræða fiskistofna sem eru staðbundnir og varða eingöngu skip frá viðkomandi aðildarríki. Þessar ráðstafanir verða þó að vera í samræmi við markmið sameiginlegu sjávarútvegsstefnunnar og mega ekki ganga lengra en löggjöf ESB segir til um.

Helsta gagnrýnin á sjávarútvegsstefnuna snýr m.a. að ofveiði, brottkasti, slöku eftirliti og ófullnægjandi viðurlögum við brotum, en markvisst er unnið að því að innan sambandsins að bæta úr þessum þáttum."

HRAÐSOÐIÐ YFIRLIT UM KOSTI OG GALLA SJÁVARÚTVEGSSTEFNU ESB MEÐ SÉRSTÖKU TILLITI TIL SJÓNARMIÐA HAGSMUNAAÐILA

Helstu röksemdir sem hagsmunaaðilar eins og LÍÚ hafa talið með og á móti ESB aðild fyrir sjávarútveginn eru eftirfarandi:

Kostir:

• Tollfrelsi fyrir sjávarafurðir á Evrópumarkað.

• Þátttaka í mótun sjávarútvegsstefnunnar.

• Mögulegur aðgangur að fiskveiðiheimildum samkvæmt samningum ESB við ríki utan sambandsins. Sjávarúvegsfyrirtæki ættu reyndar að geta gert þetta án inngöngu í ESB með kaupum á fyrirtækjum.

Gallar:

• Langalvarlegasti þáttur hugsanlegrar aðilar Íslands að ESB er að lagasetningarvaldið og þar með forræði yfir Íslandsmiðum flyst varanlega frá Alþingi til stofnana Evrópusambandsins. Afleidd löggjöf er sett með auknum meirihluta atkvæða í ráðherraráðinu. Atkvæði eru nú 345 en Íslendingar fengu líklega þrjú atkvæði líkt og Malta ef Ísland gerðist aðili. Íslendingar fengu því líklega þrjú atkvæði af 348.

• Brottkast. Íslenskum skipum yrði skylt að henda afla í þeim tegundum sem þau ekki hafa heimild fyrir og öllum fiski undir lágmarksstærð en slíkt er bannað í dag - þessi regla sætir þó endurskoðun eins og sjávarútvegsstefna í heild sinni.

• Fiskiskip aðildarríkja ESB hefðu rétt til að veiða sinn kvóta úr deilistofnum á íslenskum hafsvæðum.

• Erlendum aðilum yrði heimilt að eiga meirihluta í íslenskum sjávarútvegssfyrirtækjum, Að áliti hagsmunaaðila er mikilvægt er að tryggja að arður af nýtingu auðlinda verði eftir í íslensku samfélagi. Til að verja þá samfélagslegu hagsmuni eru lög sem heimila ekki að erlendir aðilar eignast meirihluta í íslenskum sjávarútvegsfyrirtækjum. Kæmi til aðildar að Evrópusambandinu héldu þessi lagaákvæði ekki. Þar með væri engin trygging fyrir því að arður af sjávarútvegi héldist í íslensku efnahagskerfi.

• Kvótahopp. Kæmi til aðildar að Evrópusambandinu yrðum við að laga lög okkar og reglur að lögum sambandsins, ekki öfugt. Þetta hafa Bretar t.d. fengið að reyna í baráttu sinni við svokallað kvótahopp en þannig nýta útgerðir glufur í reglum ESB til að skrá skip sín í öðrum löndum sambandsins en eigin heimalandi til þess að komast yfir aflaheimildir annars aðildarríkis.

• Forræði á samningum um stjórnun veiða og skiptingu veiðiréttar á milli ríkja - færi til framkvæmdastjórnar sambandsins. Að áliti LÍÚ hefur forræði á samningum hefur skipt sköpum fyrir hlutdeild Íslands í veiðiheimildum úr deilistofnum. Þeir eru 30% af tekjum íslensks sjávarútvegs. Til deilistofna teljast loðna, kolmunni, karfi, grálúða, norsk-íslensk síld, makríll o.fl. tegundir sem eru okkur afar mikilvægar

• Viðbragðsflýtir kerfisins yrði minni - hætt við að erfitt væri að laga kerfið að úthlutunarvenjum. Öll ákvarðanataka er varðar fiskveiðistjórnun Evrópusambandsins er hægvirk. Það er skoðun LÍÚ að Ísland hefði lítil áhrif á ákvarðanir sem og þróun fiskveiðistjórnunar og veiðiréttar. Það er ráðherraráð Evrópusambandsins sem samkvæmt Rómarsáttmálanum fer með lagasetningarvaldið hvað sjávarútveg sambandsins varðar og þar dugir aukinn meirihluti til ákvarðanatöku. Aukinn meirihluti vísar til 73,9% atkvæða innan ráðherraráðsins, eða 255 atkvæða af 345.

• Eftirlit ESB með fiskveiðum er verulega ábótavant en það er að þróast til aukinnar samvinnu milli ríkja. Eftirlit með framkvæmd hinnar sameiginlegu sjávarútvegsstefnu ESB er í höndum aðildarríkja. Viðurkennt er að eftirlitið er veikburða, brot á reglum eru mjög tíð og viðurlög væg. Lítill hvati er til þess að fara að lögum. Rúmlega 10.300 fiskveiðibrot voru skráð innan ESB árið 2006.

• Styrkjakerfi ESB gæti hvatt íslenska útgerðarmenn til að haga gerðum sínum þannig að þeir fengju styrki frekar en þeir leituðu hagkvæmustu leiða í rekstri fyrirtækja sinna. Sjávarútvegur innan Evrópusambandsins er rekinn með öðrum formerkjum en þekkist hér á landi. Atvinnugreinin sem heild er óarðbær og nýtur gríðarlegra styrkja. Í júlí 2008 var tilkynnt að styrkir ESB til sjávarútvegs næstu þrjú ár næmu 2 milljörðum evra. Íslenskur sjávarútvegur er hins vegar arðbær atvinnugrein sem stendur á eigin fótum.

• Reglan um hlutfallslegan stöðugleika á sér stoð í reglugerð og er því breytanleg (Sætir endurskoðun á 10 ára fresti). Enn sem komið er hafa þó ekki komið fram raunhæfir valkostir við regluna.

• Tollfrelsi samkvæmt tvíhliðasamningum við ríki utan ESB (Kína t.d.) tapast.

 

I. Sameiginlega fiskveiðistefnan almennt
1. Áhrif ef til aðildar kæmi: Ef ekki kæmi til varanlegrar undanþágu frá sjávarútvegsstefnunni þyrfti Ísland að taka hana upp. Afleiðingar við inngöngu yrðu m.a. að formlegur fullveldisréttur Íslands til að taka ákvarðanir um heildarkvóta á Íslandsmiðum færðist til ESB auk þess sem íslensk stjórnvöld myndu ekki lengur gera samninga við önnur ríki um fiskveiðar heldur framkvæmdastjórn ESB.
2. Gallar: Sjávarútvegsstefna Evrópusambandsins stendur Íslendinga almennt langt að baki og sjávarútvegur í aðildarríkjum sambandsins er ekki eins þróaður og hérlendis. Hagsmunaaðilar hafa bent á að forræðishyggja hefur leitt til þess að stjórn fiskveiða í aðildarlöndum ESB er meira og minna í molum. Þrátt fyrir margar tilraunir hefur framkvæmdastjórn Evrópusambandsins ekki tekist að snúa þessari alvarlegu stöðu við. Árangurinn af sameiginlegu sjávarútvegsstefnunni er skelfilegur; viðstöðulaus ofveiði, allt of stór floti og óhagkvæmur rekstur, auk gríðarlega umfangsmikils og kostnaðarsams styrkjakerfis til þess að viðhalda starfsemi í greininni.
3. Kostir: Með aðild geta Íslendingar haft áhrif á stefnu sambandsins innan stofnana þess.

II. Hlutfallslegur stöðugleiki
Meginreglan um hlutfallslegan stöðugleika er ein mikilvægasta regla hinnar sameiginlegu sjávarútvegsstefnu. Hún byggir á að hver þjóð fær alltaf sama hlutfall heildarkvóta á grundvelli veiðireynslu. Í reglunni felst að veiðiheimildum er úthlutað til aðildarríkjanna með þeim hætti að hverju aðildarríki er tryggðar hlutfallslegar stöðugar veiðar úr hverjum stofni eða fyrir hverjar veiðar miðað við sögulega veiðireynslu þeirra og þarfir svæða sem sérstaklega eru háð fiskveiðum. Meginreglan um hlutfallslega stöðugar veiðar tryggir aðildarríkjum ekki ákveðið aflamagn úr hverjum stofni í lestum talið. Hér er aðeins um að ræða ákveðið hlutfall veiði úr ákveðnum stofni innan afmarkaðs svæðis.

1. Áhrif ef til aðildar kæmi: Ef reglan helst óbreytt tryggir hún Íslendingum sama hlutfalla heildarkvóta og nú er, m.ö.o. íslenska ríkið fengi kvótann við Íslandsstrendur til úthlutunar innanlands.
2. Gallar: Hægt er að víkja frá reglunni með auknum meirihluta í ráðherraráðinu við úthlutun aflaheimilda hverju sinni og hægt er að breyta reglunni með auknum meirihluta. Framkvæmdastjórnin hefur gefið til kynna að takist í framtíðinni að vinna bug á erfiðleikum tengdum skipulagi fiskveiða og efnahagslegum og félagslegum vandamálum þeim samfara, kunni að skapast aðstæður til að endurskoða meginregluna um hlutfallaslega stöðugar veiðar og leyfa markaðsöflunum svipað frjálsræði í fiskimálum og gildir á öðrum sviðum. Samkvæmt hagsmunaaðilum þá vinnur reglan um hlutfallslegan stöðugleika gegn Íslendingum í einhverja tilvikum t.d. í veiðum úr deilistofnum. Réttarstaða varðandi deilistofna veikist og sóknarfæri vegna nýrra deilistofna skerðast (laxsíld, háfiskar á Reykjaneshrygg).
3. Kostir: Svo lengi sem meginreglan um hlutfallslegan stöðugleika helst óbreytt þýðir það að Ísland heldur hefðbundnum fiskveiðiréttindum sínum.

III. Veiðiréttur
Jafn aðgangur aðildarríkja ESB að hafsvæðum og auðlindum hafsins er meginregla. Sá aðgangur er hins vegar ekki ótakmarkaður. Aðildarríkjum er t.a.m. heimilt að takmarka veiðar á hafsvæðum allt að 12 sjómílum frá ströndum við fiskiskip sem venjubundið hafa veitt á þeim hafsvæðum og gert út frá höfnum aðliggjandi stranda. Það sem skiptir hér miklu og gerir það að verkum að meginreglan um jafnan aðgang hefur ekki eins mikil áhrif og ætla mætti eru reglur sambandsins um sögulega veiðireynslu og hlutfallslegan stöðugleika. Miklu skiptir við hvaða tímabil er miðað þegar söguleg veiðireynsla aðildarríkja er ákveðin. Ef Ísland gengi í ESB yrði söguleg veiðireynsla Íslands væntanlega miðuð við nýlegt tímabil sem gæfi eðlilega mynd af veiðum á viðkomandi stofnum undanfarin ár. Rétt er að benda á að ekki er lengur tekið tillit til kröfu aðildarríkja um bætur vegna tapaðra aflaheimilda við útfærslu efnahagslögsögunnar í 200 sjómílur.

1. Áhrif ef til aðildar kæmi: Meginreglan um jafnan aðgang aðildarríkja ESB og auðlindum hafsins myndi gilda hérlendis. Reglan ætti hins vegar að hafa óveruleg áhrif á úthlutun aflaheimilda til Íslendinga eins og staðan er í dag vegna reglnanna um veiðireynslu og hlutfallslegan stöðugleika.
2. Gallar: Meginreglan yrði að skip erlendra aðila fengju sama aðgang að auðlindum hafsins og skip íslenskra aðila. Sú regla hefði hins vegar lítið gildi vegna reglnanna um veiðireynslu og hlutfallslegan stöðugleika.
3. Kostir: Meginreglan myndi einnig eiga við um íslensk fiskveiðiskip í lögsögum annarra ríkja, m.ö.o. reglan um jafnan aðgang tæki einnig til íslenskra fiskveiðiskipa.

IV. Ákvörðun um heildarafla
ESB úthlutar eftir ákveðnu kerfi fiskveiðiheimildum í formi landskvóta til aðildarríkjanna í kjölfar ákvarðana um leyfilegan hámarksafla. Ráðherraráðið ákveður leyfilegan hámarksafla aðildarríkjanna. Ákvörðunin er byggð á tillögum frá framkvæmdastjórninni, sem byggir sínar tillögur á ráðleggingum nefndar sem í sitja vísindamenn aðildarríkjanna. Ef Ísland gengi í ESB má ætla að tillögur að hámarksafla í íslensku lögsögunni myndi fyrst og fremst byggjast á ráðleggingum íslenskra vísindamanna. Framkvæmdastjórnin getur einnig leitað eftir ráðgjöf frá sérstökum svæðisbundnum ráðgjafarráðum.

Ráðherraráðið skiptir hámarksaflanum á milli aðildarríkjanna á grundvelli reglunnar um hlutfallslegan stöðugleika. Aðildarríkin ráða hins vegar hvernig þau ráðstafa sínum aflaheimildum. Ef ríki veiðir ekki allan þann kvóta sem það hefur fengið úthlutaðan hafa önnur ríki ekki rétt til að veiða afganginn.

1. Áhrif ef til aðildar kæmi: Vald íslenskra stjórnvalda til að ákvarða aflahámark færist til ESB.
2. Gallar: Íslensk stjórnvöld fara ekki lengur með mikilvæg fullveldisréttindi.
3. Kostir: Kostir við aðild eru engir að þessu leyti en ef meginreglan um hlutfallslegan stöðugleika helst óbreytt tryggir hún í raun að Ísland heldur hefðbundnum fiskveiðiréttindum sínum við aðild að ESB.

V. Sjávarspendýr (hvalveiðar)
Hvalveiðar falla undir umhverfismálastefnu ESB. Í tilskipun sambandsins nr. 92/43 (Council Directive 92/43/EEC of 21 May 1992 on the conservation of natural habits and of wild fauna and flora) er í raun lagt bann við veiðum og verslun með afurðir allra hvalategunda, m.ö.o. hvalveiðar og sala á hvalafurðum eru bannaðar í ESB. Aftur á móti eru undantekningarákvæði í tilskipuninni. Hugsanlega er hægt að nýta undanþáguákvæðið til að stunda hvalveiðar. Norðmenn ætluðu sér að fara þá leið. Þær veiðar myndu hins vegar vera á forsendum bandalagsins, undir eftirliti framkvæmdastjórnarinnar auk þess sem stofnanir bandalagsins (einkum Evrópudómstóllinn) virðast eiga síðasta orðið um hvort hinum ströngu skilyrðum til veiðanna eru uppfyllt. Þó svo að Ísland gæti réttlætt hvalveiðar á grundvelli undantekningarákvæðis verður að vekja athygli á því að innan sambandsins er mikill vilji fyrir því að banna hvalveiðar alfarið. Því er líkleg þróun sú að hvalveiðar verði alfarið bannaðar innan sambandsins á næstu árum.

1. Áhrif ef til aðildar kæmi: Líklega þyrftu Íslendingar að hætta hvalveiðum. Hugsanlegt er að hægt sé að stunda hvalveiðar áfram á forsendum sambandsins. Meðal aðildarríkja og stofnana sambandsins er mikill vilji fyrir að banna hvalveiðar alfarið. Því er líkleg þróun sú að hvalveiðar verði alfarið bannaðar innan sambandsins á næstu árum.
2. Gallar: Íslendingar þurfa líklega að hætta hvalveiðum alfarið.
3. Kostir: Ætla má að neikvæð umræða erlendra fréttamiðla tengdum hvalveiðum Íslendinga linni ef Íslendingar hættu slíkum veiðum.

VI. Alþjóðlegir fiskveiðisamningar og fiskveiðisamningar við ríki utan ESB
Vald ESB til að gera alþjóðasamninga fyrir hönd aðildarríkjanna á sviði fiskveiða er alfarið í höndum sambandsins en ekki einstakra aðildarríkja. Framkvæmdastjórnin sér um gerð fiskveiðisamninga við fjölþjóðleg samtök og ríki utan ESB fyrir hönd aðildarríkja sambandsins.

1. Áhrif ef til aðildar kæmi: Íslensk stjórnvöld myndu ekki lengur gera samninga við önnur ríki um fiskveiðar heldur framkvæmdastjórn ESB. ESB færi jafnan með atkvæðarétt aðildarríkjanna innan vébanda alþjóðlegs samstarfs á sviði fiskmála.

Ísland yrði aðili að samningum ESB við önnur ríki og svæðisbundin samtök og fiskveiðisamningar Íslendinga myndu renna saman við samninga ESB en vegna reglunnar um hlutfallslegan stöðugleika og sögulegrar veiðireynslu ætti það hins vegar ekki að hafa áhrif á núverandi aflahlutdeild Íslands samkvæmt samningunum. Það gæti hins vegar skapað vandamál að ná samkomulagi um hlutdeild Íslands í fiskistofnum sem ekki er samkomulag um skiptingu á nú þegar þó ætla megi að litið yrði til sögulegrar veiðireynslu Íslendinga í viðkomandi veiðum.

Reglan um hlutfallslega stöðugar veiðar myndi hins vegar einnig þýða að Ísland fengi ekki kvóta á svæðum eða fiskistofnum þar sem Íslendingar hefðu enga sögulega veiðireynslu.

Ísland gæti væntanlega eingöngu fengið aukin kvóta ef um væri að ræða samninga um veiðar á nýjum svæðum eða samninga um nýja stofna sem önnur ESB-ríki hefðu ekki nýtt. En jafnvel í þeim tilvikum er ekki sjálfgefið að Ísland myndi fá kvóta því að ráðherraráðið tekur ákvörðun um úthlutun nýrra kvóta með hliðsjón af hagsmunum hvers aðildarríkis á viðkomandi svæði. Ísland ætti því væntanlega meiri möguleika á því að fá kvóta í nýjum stofnum eða á nýjum svæðum sem væru í nágrenni við Ísland. Á fjarlægari svæðum ættu hins vegar ríkin sem næst væru svæðinu væntanlega meiri kröfur varðandi kvóta en Ísland.
2. Gallar: Ísland gerir ekki lengur samninga við önnur ríki um fiskveiðar heldur framkvæmdastjórn ESB. Hagsmunaaðilar telja að hlutdeild Íslands í veiðum úr nýjum stofnum á borð við laxsíld og háfiska yrði rýr).
3. Kostir: Kostir við aðild eru engir að þessu leyti. Hins vegar ætti Ísland að halda aflaheimildum sínum samkvæmt samningum við önnur ríki vegna meginreglunnar um hlutfallslegan stöðugleika.

VII. Brottkast
Brottkast er bannað að íslenskum rétti að meginstefnu til. Í ESB er sjómönnum hins vegar skylt að sleppa eða henda meðafla og umframafla auk þess sem óheimilt er að landa fiski sem ekki stenst mál. Benda verður þó á að verið er að kynna nýja stefnu um brottkast innan ESB og mikil andstaða er gegn brottkasti innan sambandsins.

1. Áhrif ef til aðildar kæmi: Sjómenn hefðu mun rýmri heimildir að lögum til brottkasts.
2. Gallar: Brottkast stangast á við sjónarmið um ábyrga auðlindanýtingu og kemur í veg fyrir tölulegar upplýsingar um veiðar séu réttar.
3. Kostir: Engir.

VIII. Kvótahopp
Kvótinn, sem aðildarríki hefur verið úthlutaður, er bundinn við fiskiskip sem sigla undir fána aðildarríkis og eru skrásett þar. Með þessu móti er reynt að tryggja að einstökum ríkjum ákveðna hlutdeild í heildarafla sambandsins og hlutdeild í þeim ávinningi sem af veiðunum hlýst. Útgerðarmenn í ríkjum með fiskveiðigetu umfram aflaheimildir hafa skráð skip sín í öðrum ríkjum en heimalandinu og þannig öðlast aflaheimildir frá viðkomandi ríki. Slíkt nefnist kvótahopp. Mörg ríki hafa sett reglur til að takmarka þennan möguleika.

1. Áhrif ef til aðildar kæmi: Ákvæði í íslenskri löggjöf til að sporna við kvótahoppi gæti verið eitthvað á þessa leið ef þau tækju mið af breskum lögum:
Íslensk fiskveiðiskip sem eru lengri en 10 metrar og landa meira en 2 tonnum af kvótasettum fiski þurfa að sýna fram á efnahagsleg tengsl við fiskveiðisamfélög í landi. Það þarf að gera með því að uppfylla eitt af eftirfarandi fjórum skilyrðum:
a. Landa a.m.k. 50% aflans á Íslandi eða
b. a.m.k. 50% áhafnar sé venjulega búsett á íslensku strandsvæði eða
c. verulegur hluti útgjalda útgerðar skips eigi sér stað á íslensku strandsvæði eða
d. sýna fram á efnahagsleg tengsl með öðrum hætti (m.a. með samsetningu framangreindra
þátta), til hagsbóta fyrir íbúa sem háðir eru fiskveiðum og tengdum greinum.

2. Gallar: Kæmi til aðildar að Evrópusambandinu yrðum við að laga lög okkar og reglur að lögum sambandsins, ekki öfugt. Þetta hafa Bretar t.d. fengið að reyna í baráttu sinni við svokallað kvótahopp en þannig nýta útgerðir glufur í reglum ESB til að skrá skip sín í öðrum löndum sambandsins en eigin heimalandi til þess að komast yfir aflaheimildir annars aðildarríkis. Ef ekki verður brugðist við breyttum aðstæðum með löggjöf er líklegt að Ísland verði fyrir efnahagslegum skaða.

IX. Eftirlit með veiðum
Meginreglan er að eftirlit með framkvæmd löggjafar ESB í aðildarríkjunum sjálfum er í höndum þeirra sjálfra. Í sjávarútvegsmálum hefur ESB þó víðtækt vald til að kveða á um hvernig eftirlitinu skuli hagað, þ.á.m. hvort það skuli vera hjá ESB sjálfu eða hjá aðildarríkjunum.

Kjarni eftirlitskerfisins er að á aðildarríkin er lögð sú skylda að hafa eftirlit með því að reglum bandalagsins sé fylgt hvað varðar verndarráðstafanir, framkvæmd veiðanna og markaðsmál. Eftirlitið snýst nánar um fiskiskipaflotann og veiðigetu hans, eftirlit með veiðum á sjó, löndun fisks, markaðssetningu hans og loks að koma fram hæfilegum viðurlögum við brotum á bandalagslöggjöf.

1. Áhrif ef til aðildar kæmi: Aðild myndi ekki hafa mikil áhrif á eftirlit með veiðum við Íslandsstrendur. Áhrifin myndu fyrst og fremst vera tæknilegs eðlis.
2. Gallar: Eftirlit með fiskveiðum hefur verið veikt hjá ríkjum ESB. ESB ræður yfir fámennum hópi starfsmanna til að fylgjast með eftirlitsaðilum aðildarríkjanna. Upplýsingar um veitt heildarmagn eru oft og tíðum óáreiðanlegar en þær miðast við uppgefið en óvigtað landað magn fisks sem þarf ekki að vera sama magn og veitt er.
3. Kostir: Það eftirlitskerfi sem Íslendingar hafa komið sér upp myndi væntanlega að mestu leyti standa óbreytt.

X. Kvótakerfið og viðhald þess
Sú meginbreyting yrði á kvótakerfinu (aflamarkskerfinu) að ráðherraráð ESB úthlutaði íslenska ríkinu landskvóta. Íslenska ríkið fer með úthlutun og er í sjálfsvald sett hvernig það hagar úthlutun á þeim aflaheimildum sem því hefur verið úthlutað.

1. Áhrif ef til aðildar kæmi: Ráðherraráðið úthlutar svokölluðum landskvóta til Íslands. Íslenska ríkið fer með úthlutunarvaldið á þeim kvóta.
2. Gallar: Ísland missir hin formlegu fullveldisréttindi til að ákveða heildarkvóta en hafa verður í huga það sem sagt er í þessu vinnuskjali um ýmis atriði.
3. Kostir: Kvótakerfið myndi að öðru og flestu leyti halda sér en hafa verður í huga það sem sagt er í þessu vinnuskjali um ýmis atriði.

XI. Sérstök stjórnunarsvæði
Almennt séð eru tvær tegundir af sérstökum stjórnunarsvæðum fyrir fiskveiðar innan sameiginlegu sjávarútvegsstefnunnar. Annars vegar er um að ræða líffræðilega viðkvæm svæði. Hins vegar eru sérstök stjórnunarsvæði sem byggjast á efnahagslegum og landfræðilegum aðstæðum á viðkomandi svæði. Hugsanlegt er að Ísland gæti samið um að viss hafsvæði yrðu sérstök stjórnunarsvæði á grundvelli verndunarsjónarmiða, ef það hefði ekki í för með sér mismunun á grundvelli þjóðernis.

Ólíklegra verður hins vegar að teljast að Ísland geti fært rök fyrir að efnahagslögsagan í heild sinni yrði sérstakt stjórnunarsvæði á grundvelli efnahagslegra og landfræðilegra aðstæðna. Þau svæði sem eru sérstök stjórnsýslusvæði eru eyjar sem teljast til yfirráðasvæðis ríkja ESB, þ.e. ekki er um að ræða fullvalda ríki. Þessi svæði eru afskekkt, einangruð og lítil, landslag er óhagstætt og einnig veðurfar. Efnahagslífið er háð örfáum tegundum framleiðsluvara og varanleiki og samanlögð áhrif þessara þátta hefta mjög mögulega framþróun svæðisins. Margir telja að Ísland sé væntanlega of þróað svæði til að íslenska ríkið geti byggt á þessum sjónarmiðum þótt landið sé afskekkt, landslag og veðurfar óhagstætt og að efnahagslífið byggi á fáum meginstoðum.

XII. Sérlausnir
Nokkur ríki hafa samið um vissar sérútfærslur á sjávarútvegsstefnu ESB í aðildarsamningum. Slíkar útfærslur hafa sama gildi og stofnsáttmáli sambandsins. Hugsanlegt er að Ísland geti samið um sérútfærslur á sjávarútvegsstefnu ESB. Hafa verður hins vegar í huga að ESB setur ávallt fram þá meginkröfu í viðræðum að ríki gangi að öllum reglum sambandsins óbreyttum. Að mati ESB eiga öll aðildarríki að sitja við sama borð. Frá þessu er í grundvallaratriðum aðeins veittar tímabundnar undanþágur. Þær eru einkum hugsaðar sem aðlögunartími fyrir hið nýja aðildarríki.

Ef reynt yrði að fara slíka leið í samningaviðræðum er líklegt að íslensku samningamennirnir myndu benda á að íslenskt hafsvæði sé ekki hluti af hafsvæði meginlands Evrópu. Sjávarútvegsstefnan hafi ekki verið samin með íslenskt hafsvæði í huga og því eigi sjávarútvegsstefna ESB ekki við um íslenskar aðstæður.
Í ljósi aðildarviðræðna annarra ríkja verður hins vegar að telja það nokkra bjartsýni að halda því fram að Ísland geti samið um að íslensk fiskveiðilögsaga verði undanþegin sjávarútvegsstefnu ESB. Líklegra er að Ísland geti notað ofangreind rök til að réttlæta undantekningar frá einstökum þáttum stefnunnar.

Noregur fékk engar varanlegar undanþágur frá sjávarútvegsstefnu ESB í aðildarsamningi sínum 1994, einungis tímabundnar undanþágur. Í aðildarsamningi Möltu er að finna ákvæði um sérstakt stjórnunarsvæði fyrir fiskveiðar innan 25 sjómílna lögsögu. Sú lausn byggir á verndunarsjónarmiðum og felur ekki í sér undanþágu frá reglunni um jafnan aðgang heldur er byggt á stærð báta. Hafa verður í huga að sjávarútvegur á Möltu er gjörólíkur þeim íslenska, t.a.m. var heildarafli ársins 2005 á Íslandi var rúmlega 1.667.000 tonn, en heildarafli síðastliðin ár á Möltu hefur verið á bilinu 850-1.050 tonn. Auk þess verður að hafa í huga að Malta hefur ekki tekið sér efnahagslögsögu.

Í aðildarsamningi Letta var kveðið á um sérstakt stjórnunarsvæði fyrir fiskveiðar í Riga-flóa á grundvelli verndunarsjónarmiða. Þar er ekki heldur um að ræða undanþágu frá reglunni um jafnan aðgang, heldur er miðað við vélarstærð fiskibáta.

Benda verður á að hér hefur verið fjallað um aðildarsamninga sem gerðir eru á 10 ára tímabili á milli ESB og ríkja sem hafa að mörgu leyti aðra hagsmuni en Ísland, ríkja sem búa við aðrar aðstæður og hafa aðra landfræðilega staðsetningu. Það mun ekki fást úr því skorið með endanlegum hætti hvort Ísland fái varanlega undanþágu frá sjávarútvegsstefnu ESB, undanþágur frá vissum þáttum stefnunnar eða þurfi að taka hana alfarið upp nema til komi aðildarviðræður við sambandið.

 

ENDURSKOÐUN SJÁVARÚTVEGSSTEFNU ESB
Fyrir liggja áætlanir um gagngera endurskoðun sameiginlegu sjávarútvegsstefnunnar sem ljúka á eigi síðar en árið 2012. Viðamiklar breytingar eru væntanlegar. Ætlunin er að leggja fram grænbók í byrjun þessa árs (2009) sem á að leggja grunninn að umræðum. Samantekt athugasemda við grænbókina verður birt 2010 og framkvæmdastjórnin stefnir á að leggja fram tillögur sínar seinna sama ár með það að markmiði að nýjar reglur líti dagsins ljós árið 2012.
Ýmsar spurningar hafa vaknað í tengslum við hina fyrirhuguðu endurskoðun:

• Er rétt að endurnýja eða breyta reglum um aðgang að fiskimiðum, og þá í hvaða átt?

• Á að ákvarða markmið auðlindastjórnunarinnar nákvæmar?

• Eiga ákvarðanir um heildaraflamark og kvóta að vera áfram lykilatriði sjávarútvegsstefnunnar?

• Hvernig er hægt að bæta stefnu um framleiðslustjórnun, styrkja stefnu ESB um fiskiskip, gera sóknartakmarkanir að reglu, eða sameina þessar tvær aðferðir á svæðisbundinn hátt? Eru sóknartakmarkanir á grundvelli kW/dag betri aðferð en aðrar og er sú aðferð raunhæf fyrir allar tegundir veiða?

• Hvernig er hægt að bæta ferlið við ákvörðun aflaheimilda? Á að einfalda ákvarðanatökuna? Þarf að bæta vísindaráðgjöfina þegar um er að ræða breytingar á fiskstofnum? Eiga langtímaáætlanir við ákvörðun heildaraflamarks og kvóta að verða reglan?

• Á núverandi kerfi við úthlutun aflaheimilda til aðildarríkjanna að halda sér eða á að taka upp sameiginlegt ESB markaðskerfi þar sem aflaheimildum er úthlutað beint til fyrirtækja? Seinni spurningin varðar það hvort reglur um úthlutun aflaheimilda í aðildarríkjum falli undir nálægðarregluna (þ.e. að ákvarðanir um þær væru teknar í aðildarríkjunum) eða að vera stjórnað með viðmiðum settum af ESB.

Nauðsynlegt er að Sjálfstæðisflokkurinn fylgist náið með þeirri þróun sem er að eiga sér stað á sjávarútvegsstefnu ESB. Grænbókina þarf að kryfja þegar hún kemur út. Erfitt er á þessari stundu að segja nákvæmlega til um hvaða breytingar muni eiga sér stað. Ljóst er þó að reglur um brottkast verði hertar innan sambandsins og að ólíklegt er að reglan um hlutfallslegan stöðugleika taki breytingum í þessari lotu.

ÁHRIF LISSABONSÁTTMÁLANS
Lissabonsáttmálinn gerir ráð fyrir því að ESB muni hafa það sem kallað er einkalögsögu (exclusive competence) á sviði varðveislu líffræðilegra auðlinda hafsins (conservation of marine biological resources). Að mati flestra sem skoðað hafa þessa breytingu felur þetta ekki í sér raunverulegar breytingar frá því sem nú er þótt e.t.v. megi segja að betra væri fyrir ríki eins og Ísland (væri Ísland aðildarríki ESB) að vera án þessa þar sem ætla má að Ísland vildi sjálft vilja eiga lögsögu í þessu efni. Ástæða þess að þetta breytir efnislega engu er sú að í dag fellur þetta atriði undir það sem í EB réttinum er nefnt blönduð lögsaga (Mixed Competence) en það felur í sér að aðildarríkin fara með valdið í viðkomandi málaflokkum hafi ESB ekki sett reglur á viðkomandi sviði. Þannig hagar til á sviði sjávarútvegsins að ESB hefur sett ítarlegar reglur sem um leið hindrar ríkin að setja eigin reglur nema á þeim sviðum sem ESB hefur ekki sett þær. Lissabonreglan gerir það að verkum að aðildarríkið má ekki setja sérstakar reglur nema það sé sérstaklega heimilað í regluverki ESB. Þannig er hér einungis stigsmunur á ef eitthvað er. Lissabonsamningurinn felur annars í sér að hefðbundið reglusetningarferli verður viðhaft á sviði sjávarútvegsmála sem þýðir m.a. að Evrópuþingið kæmi að þessum málaflokki í fyrsta skipti. Sú breyting mun þó ekki taka til ákvörðunar um kvóta sem áfram verður í höndum ráðherraráðsins eins. Að mati hagsmunaaðila þrengja þessi áform samningsstöðu nýrra aðildarríkja í þessu efni.

16.01.2008

Friðrik Sophusson og Bjarni Már Magnússon